149 P.R. Dec. 300 | Supreme Court of Puerto Rico | 1999
La Asociación de Residentes de Park Side, Inc. y otros (en adelante la Asociación) nos solicitan que revoquemos la sentencia del Tribunal de Circuito de Apelaciones (en ade-lante Tribunal de Circuito), emitida el 4 de agosto de 1997, la cual confirmó una resolución de la Junta de Planifica-ción (en adelante la Junta) de 22 de mayo de 1996. Me-diante la referida resolución, la Junta aprobó la consulta de ubicación Núm. 94-16-0718-JGU y solicitud de varia-ción en uso, autorizando a la Telefónica de Puerto Rico (en
En el presente recurso, la Asociación cuestiona la conce-sión por parte de la Junta de una variación en uso para la construcción del estacionamiento multipisos. En esencia, nos toca determinar si las circunstancias del presente caso justificaban exceptuar a la Telefónica de los requisitos de zonificación que pesan sobre su terreno y que prohíben la construcción del estacionamiento multipisos. De otra parte, la Asociación alega, que el Reglamento de Zonifica-ción (Reglamento de Planificación Núm. 4, Junta de Plani-ficación de Puerto Rico, ed. rev., 16 de septiembre de 1992) (en adelante Reglamento de Zonificación), no tolera los usos que la Telefónica pretende dar al edificio multiusos. Por lo tanto, debemos examinar si los usos propuestos por la Telefónica para el edificio de usos múltiples se encuen-tran contenidos en una zona C-2.
I — i
En el 1994 la Telefónica presentó ante la Junta una con-sulta de ubicación y solicitud de variación para la construc-ción de un edificio con dos (2) componentes: un estaciona-miento multipisos para seiscientos cincuenta y ocho (658) vehículos y un edificio de usos múltiples. El predio objeto de consulta tiene una cabida de 1.68 cuerdas y radica en la Calle Park Side Núm. 1 de la urbanización Park Side en Pueblo Viejo, Guaynabo. Éste ubica cerca de los edificios de oficinas centrales de la Telefónica.
El terreno donde la Telefónica pretendía ubicar el pro-yecto está subdividido en dos (2) lotes con diferentes clasificaciones. Según el Mapa de Zonificación de Guay-nabo vigente, el estacionamiento multipisos se construiría en un solar clasificado como R-3 destinado al uso residen-
Al percatarse de los planes de la Telefónica, el 12 de septiembre de 1994 la Asociación presentó ante la Junta una solicitud de intervención y vista pública para exponer sus puntos en cuanto al proyecto. El 21 de septiembre de 1994 la Junta denegó ambos planteamientos y a su vez aprobó la consulta ubicación del Proyecto incluyendo las variaciones solicitadas. La Asociación solicitó reconsidera-ción a la Junta, la cual fue denegada.
Inconforme con la decisión de la Junta, la Asociación acudió primero al Tribunal Superior mediante un recurso de revisión, luego ante el Tribunal de Circuito en certiorari y finalmente ante nos, alegando que la variación conce-dida, por tratarse de una variación en uso, requería la ce-lebración de vistas públicas. Este Tribunal, mediante Asoc. Res. Park Side, Inc. v. J.P., 139 D.P.R. 349 (1995), deter-minó que la figura aplicable al caso de autos era la de la variación en uso y, por lo tanto, la Junta estaba obligada por sus propias reglas a celebrar vistas públicas antes de concederla. También, ordenó la paralización de la construc-
Así las cosas, el 27 de febrero y el 4 de marzo de 1996 la Junta celebró vistas públicas para dilucidar el asunto. A las referidas audiencias comparecieron residentes de todas las áreas circundantes, la Telefónica, representada por sus abogados, y varios peritos. Estos últimos testificaron sobre el impacto del proyecto de estacionamiento en el tránsito, ruido y contaminación ambiental de la zona. La Junta emi-tió una decisión el 22 de mayo de 1996 mediante la cual aprobó la construcción del proyecto de estacionamiento multipisos según solicitado, esto es, con todas las variacio-nes y con los cuatro (4) pisos sobre tierra.
Tras denegarse la reconsideración, la Asociación solicitó revisión al Tribunal de Circuito. El foro apelativo mantuvo la paralización de la construcción del estacionamiento, pero finalmente confirmó la decisión de la Junta mediante sentencia emitida el 4 de agosto de 1997.
No conforme con la decisión del Tribunal de Circuito, la Asociación acudió ante nos y atribuyó a la Junta
A. Erró la Junta de Planificación al conceder una variación en uso para la construcción del edificio de estacionamiento de la Telefónica, a pesar de que no existen circunstancias excepcio-nales que justifiquen la misma y en directa contravención a la doctrina sobre el “Daño Autoinfligido”.
B. Erró la Junta de Planificación al no permitir que se con-trainterrogara a testigos de la telefónica sobre temas clara-mente relevantes, y al permitir que durante el contrainterroga-torio limitado de algunos testigos, éstos pudieran hablar*307 directamente con sus abogados, violándose el derecho al debido procedimiento de ley de los residentes.
C. Las determinaciones de hecho y conclusiones de derecho de la Junta de que el edificio multiusos no afecta la situación del tránsito, el ruido y la contaminación ambiental, no están apoyadas por evidencia sustancial que surja del record administrativo.
D. Erró la Junta al determinar que los usos a los cuales se pretende destinar el edificio multiusos están permitidos en un distrito C-2.
E. Erró la Junta al concluir que el proyecto propuesto por la Telefónica cumple con el Plan de Uso de Terreno y satisface los criterios de un Desarrollo Extenso.
Por considerar que la discusión del primer y cuarto error dispone adecuadamente del presente recurso, se hace innecesario examinar los restantes señalamientos de error. Veamos.
En su primer señalamiento de error, la Asociación im-pugna la variación en uso que la Junta concedió a la Tele-fónica para construir un edificio de estacionamiento multi-pisos en un solar de clasificación residencial. Señala, que en el presente caso están ausentes las circunstancias de tipo excepcional que justifican eximir a un proyecto del cumplimiento con el Reglamento de Zonificación. Además, aducen que las circunstancias que la Telefónica cita como fundamento para solicitar la variación en uso, fueron crea-das por la propia Telefónica y que, por ende, cualquier me-noscabo al disfrute de su propiedad resultante es autoinfligido. Le asiste la razón a la Asociación.
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La Ley Orgánica de la Junta de Planificación de Puerto Rico, Ley Núm. 75 de 24 de junio de 1975, según enmendada, 23 L.P.R.A. see. 62 y ss., asigna a dicha agencia la responsabilidad de dirigir el desarrollo integral de Puerto Rico, de modo que “foment[e] en la mejor forma la salud, la seguridad, el orden, la convivencia, la prosperidad, la defensa, la cultura, la solidez económica y el bien-
En su Sec. 98.00, el Reglamento de Zonificación, supra, establece la figura de la variación, la cual per-mite al titular de una propiedad solicitar que se le exima de las restricciones de zonificación que sujetan su propiedad. El propósito de la figura es evitar que la aplicación literal de los requisitos de zonificación resulten en una confiscación del disfrute de la propiedad.
Por la naturaleza del interés público implicado, las variacio-nes a los requisitos de zonificación no se favorecen y deben uti-lizarse selectivamente en aquellas circunstancias en que un pro-pietario demuestre que las restricciones le causaron un daño particular que no comparte con otros. “Por eso se descartará una variación cuando no haya prueba de que la situación del dueño sea singular y distinta a la de sus colindantes.” (Énfasis suplido.)
La Sec. 98.05 del Reglamento de Zonificación, supra, establece la figura de la variación en uso para la si-
La Telefónica fundamenta su solicitud de variación en uso en la grave crisis de estacionamiento que aqueja toda el área de San Patricio. Señalan que el solar en cuestión siempre se ha dedicado a estacionamiento y que éste es el único uso factible para ese terreno. Alegan que el no per-mitirle ampliar el número de estacionamientos disponibles por medio de la construcción del edificio de estaciona-miento multipisos equivale a una confiscación de la propiedad. Además, insisten en que las razones por las cuales ningún uso permisible es factible no fueron creadas
En primer lugar, la Telefónica no ha podido probar que las circunstancias en que fundamenta su solicitud, a saber, la crisis en estacionamiento, son particulares al solar en cuestión. Por el contrario, de los propios argumentos de la Telefónica se desprende que el déficit en estacionamiento es un problema que aqueja toda el área donde ubica el solar, y no es una razón única a la propiedad en cuestión como requiere el Reglamento de Zonificación.
Segundo, la Telefónica no ha demostrado que ningún uso permisible por el Reglamento de Zonificación es factible. Señala la Telefónica que desde el 1966 el predio en controversia se ha utilizado como estacionamiento y que “[e]l adaptar la propiedad a usos estrictamente residencia-les ciertamente requeriría un cambio en la naturaleza del quehacer de la PRTC ...”. Sin embargo, omite discutir el hecho de que el Reglamento de Zonificación permite la uti-lización del solar R-3 como estacionamiento abierto y que en ningún momento la pretensión de los residentes ha sido que se deje de utilizar como tal.
Los actos de la propia Telefónica demuestran que el uso como estacionamiento abierto del solar es totalmente factible, ya que ellos mismos lo han venido utilizando por años de este modo. Difícilmente puede sostenerse que el no poder aumentar el número de estacionamientos en el solar constituye una confiscación de la propiedad. El derecho a la propiedad privada no incluye el derecho de explotar al máximo sus posibilidades, pues su disfrute siempre estará condicionado a intereses sociales.
En cualquier caso, aún si se considerara que la crisis de estacionamiento en el área de San Patricio es una condi-ción de naturaleza tan excepcional y particular al solar en
En Asoc. C.D. Octubre v. J.A.C.L., 116 D.P.R. 326, 334 (1985), el adquirente de una propiedad zonificada como R-3 comenzó a remodelarla para establecer en ella un dispensario médico y para ello solicitó una variación en uso. En aquella ocasión decidimos que cuando el adquirente compró la propiedad,
... tenía pleno conocimiento de las limitaciones de uso. Bajo estas condiciones es claro que está impedido de solicitar —y de*312 que se le conceda— un alivio administrativo vía variación. En otras palabras, como correctamente señala el propio Doctor en su comparecencia para mostrar causa “no debe premiarse a aquél que se autoinfligió el perjuicio.” (Énfasis suplido.) Asoc. C.D. Octubre v. J.A.C.L., supra.
En A.R.P.E. v. J.A.C.L., supra, un abogado trató de obtener una variación en uso para abrir una oficina en un sector residencial. Al revocar la variación concedida, señalamos:
En el caso de autos, cuando el abogado recurrido adquirió la propiedad sabía que pertenecía a una zona residencial que co-lindaba con un sector comercial. ...Al conocer estas limitacio-nes, el letrado se colocó voluntariamente en una posición que le ocasionó un perjuicio irrazonable. En estas circunstancias pro-cede la revocación de la decisión del Foro de Instancia y de la Junta de Apelaciones. (Énfasis en el original suprimido y énfa-sis suplido.) A.R.P.E. v. J.A.C.L., supra, pág. 866.
Al adquirir el terreno, la Telefónica sabía que no podía construir allí un edificio de estacionamiento sin variar el uso de dicho solar. Por lo tanto, ésta se puso voluntariamente en la posición de no poder ampliar las facilidades de estacionamiento. Vale aclarar que la doctrina de autoinflicción aplicaría independientemente de que la Telefónica supiera que la restricción sobre la propiedad era real o constructiva. Fuertes, Guillermety v. A.R.Pe., 130 D.P.R. 971 (1992).
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Las disposiciones sustantivas sobre variaciones en uso se encuentran complementadas por requisitos de índole procesal establecidos en las Secs. 4.06 y 4.08 del Reglamento de Zonificación, supra. Aunque las referidas secciones establecen los requisitos procesales para solicitar una rezonificación, dichos requerimientos son igualmente aplicables cuando se solicita una variación en uso.
Además, en casos como el presente donde se trata de una consulta para una mejora pública, la agencia propo-nente tiene que evidenciar mediante certificación que ha presentado la documentación correspondiente ante la Junta de Calidad Ambiental (en adelante JCA) en cumpli-miento con la Ley sobre Política Pública Ambiental, Ley Núm. 9 de 18 de junio de 1970, según enmendada, 12 L.P.R.A. see. 1121 y ss. En caso contrario, deberá demos-trar que el proyecto está incluido en las exclusiones cate-góricas de dicha agencia. Reglamento para Procedimientos Adjudicativos de la Junta de Planificación, Reglamento Núm. 5244, Junta de Planificación de Puerto Rico, 27 de diciembre de 1994.
Cuando la Junta ha denegado una solicitud de rezonificación y posteriormente se hace una “solicitud similar” en relación con el mismo terreno, el solicitante debe demostrar, por escrito, que han ocurrido cambios sustanciales en el área circundante al solar que ameriten que la Junta considere nuevamente la solicitud. Sec. 4.07 del Reglamento de Zonificación, supra. Véase Montoto v. Lorie, 145 D.P.R. 30 (1998). La Telefónica incumplió ambos requisitos procesales antes mencionados.
El memorial explicativo con el cual la Telefónica obtuvo el aval de la JCA era sustancialmente distinto al que so-metió ante la consideración de la Junta y la Administra-ción de Reglamentos y Permisos (en adelante A.R.Pe.) En el memorial que la JCA tuvo ante su consideración, el es-tacionamiento se describía como “un edificio de cuatro pi-
Además, en cuanto al segundo requisito, vale señalar que la Junta había negado al dueño anterior una solicitud de rezonificación para un proyecto de menor envergadura que el estacionamiento multipisos. No obstante, la Telefó-nica omitió este hecho en su memorial explicativo. Tam-poco presentó argumento escrito alguno en relación con los cambios surgidos en la zona desde que la solicitud de rezo-nificación interpuesta por el dueño anterior fue denegada. La Telefónica incumplió así con el requisito de demostrar por escrito que hubo cambios sustanciales en el área que ameritan se considere nuevamente una solicitud similar. En el presente caso, la variación en uso presentada por la Telefónica, en la práctica, tendría un efecto similar al de una rezonificación, pues se estaría permitiendo no solo un uso ajeno, sino también la construcción de una estructura no contemplada para un distrito R-3.
Lo antes expuesto no concluye la consideración del caso ante nos.
IV
A través de su cuarto señalamiento, la Asociación argu-menta que la Junta erró al determinar que los usos a los cuales se pretende destinar el edificio multiusos están per-
En la resolución que emitimos el 20 de diciembre de 1995, ordenamos a la Junta que se expresara sobre “si el fin al cual [el edificio multiusos] está destinado está en armonía con la zonificación C-2”. Por lo tanto, al prestar posterior aval a que se continuara la construcción del edi-ficio multiusos sobre el predio C-2, determinamos que los usos propuestos entonces por la Telefónica, ante la Junta de Planificación y ante este Tribunal, estaban permitidos por el Reglamento de Zonificación.
Sin embargo, mediante una moción en auxilio de juris-dicción posterior, la Telefónica acude ante nos solicitando permitamos el uso del edificio para “oficinas”. Este uso no estuvo contemplado en el memorial explicativo presentado ante la Junta
La Sec. 22.02 del Reglamento de Zonificación, supra, enumera los usos permisibles en un distrito C-2. Al examinar la referida sección encontramos que el Reglamento de Zonificación permite que se ubique una “Oficina” en un distrito C-2.
En Puerto Rico, tanto el Reglamento de Zonificación como el Reglamento de A.R.Pe., exigen la obtención de un permiso de uso para ocupar o usar cualquier
La estructura multiusos construida puede utilizarse para aquellos usos que han sido aprobados tanto por la Junta como por A.R.Pe. Sin embargo, para ubicar otro tipo de “oficinas” en el edificio, deben obtener el correspon-diente permiso de uso de A.R.Pe. Es esta agencia la que tiene la pericia para decidir si los usos específicos que se le darán a las oficinas, así como la intensidad de dichos usos, son cónsonos con una zona comercial de baja intensidad cuyo propósito es servir de área de transición entre las áreas residenciales y otros distritos comerciales.
En conformidad con los fundamentos antes expuestos,
Por los fundamentos antes expuestos, se revoca la sen-tencia del Tribunal de Circuito de Apelaciones, Circuito Regional de Bayamón.
La Junta de Calidad Ambiental (en adelante JCA), mediante carta de 15 de junio de 1994, certificó que el proyecto original cumplía con la Ley sobre Política Pública Ambiental. Sin embargo, el segundo Memorial Explicativo, el cual variaba significativamente el concepto e impacto ambiental del proyecto, nunca fue conside-rado ni aprobado por JCA. Peor aún, la- oficial examinadora de la Junta de Planifi-cación (en adelante la Junta) no permitió que se contrainterrogara a los testigos y peritos de la Telefónica de Puerto Rico (en adelante Telefónica) sobre el asunto.
Tras verificar que el fin al cual se destinaría el edificio multiusos se encon-traba en armonía con el Reglamento de Zonificación, emitimos una resolución el 4 de enero de 1996 donde aclaramos que la orden de paralización sólo aplicaba al edificio de estacionamiento que se comenzaba a construir sobre el solar R-3, y no al edificio multiusos.
Entendemos que la Asociación de Residentes de Park Side, Inc. y otros, (en adelante Asociación) lo que quiso plantear ante nos fue que erró el Tribunal de Circuito de Apelaciones (en adelante Tribunal de Circuito) al confirmar a la Junta por las razones enumeradas.
Véase Introducción del Reglamento de Zonificación (Reglamento de Planifi-cación Núm. 4, Junta de Planificación de Puerto Rico, ed. rev., 16 de septiembre de 1992) (en adelante Reglamento de Zonificación).
Sec. 98.02 del Reglamento de Zonificación, supra.
“1. El costo de adaptar la propiedad a los usos permitidos debido a disposi-ciones de este u otros reglamentos y el beneficio que se derivarla una vez adaptada ésta para los usos permitidos.
“2. Las razones por las cuales ningún uso permisible es factible en la propiedad sin la variación deben ser únicas a la misma y no una característica general del distrito o del sector del distrito donde ubica. No podrán haber sido causados por el dueño.
“3. El uso para el cual se solicita la variación a las disposiciones reglamentarias es compatible con los propósitos del distrito y con el vecindario o comunidad en que ubica.
“4. La variación solicitada no afecta adversamente, entre otros, los siguientes factores:
“a. La disponibilidad de infraestructura
“b. El contexto en el que ubica
“c. El ambiente de la calle
“d. La seguridad y tranquilidad de los vecinos
“5. El uso propuesto beneficia al vecindario.
“6. El uso para el cual se solicita la variación está permitido por las disposicio-nes del Tópico sobre Zonas Escolares de este Reglamento.” (Énfasis suplido.)
Los datos sobre la necesidad de estacionamiento que ofreció la Telefónica ante la Junta resultan contradictorios. Por un lado, para efectos de probar que el edificio de estacionamiento no generará tránsito adicional, los peritos de la Telefó-nica alegan que en la “hora peak” sólo se estacionarán trescientos (300) vehículos en el edificio y que el edificio multiusos sólo generará la necesidad de doscientos (200) aparcamientos. ¿Cuál es, entonces, la necesidad de construir un edificio en un área residencial y duplicar el número de estacionamientos?
Por otro lado, al momento de demostrar la necesidad de aumentar la cantidad de estacionamientos y probar el déficit en la zona, incluyen en el cálculo a la totali-dad de empleados de la Telefónica. Para efectos del beneficio que el estacionamiento proveerá a la comunidad, arguyen que los seiscientos cincuenta y ocho (658) espacios se utilizarán en su totalidad y que esto liberará las calles de la zona de los automó-viles de los empleados de la Telefónica.
Resulta evidente que el único objetivo del estacionamiento multipisos propuesto no es el de proveer estacionamiento al edificio multiusos contiguo, como representó la Telefónica en un principio. En realidad, el edificio aspira a satisfacer la necesidad de estacionamiento creada por la totalidad de las operaciones de la Telefónica en el área. De modo que resulta falsa la representación de que no aumentará el tránsito en las calles de la urbanización Park Side, pues el estacionamiento servirá a seis-cientos cincuenta y ocho (658) empleados telefónicos que actualmente distribuyen sus automóviles en distintas áreas de estacionamiento por todo el sector de San Patricio. Cuando los solares objeto de consulta se utilizaban como estacionamiento abierto, tenían una capacidad para trescientos (300) automóviles, menos de la mitad de lo que albergará el estacionamiento propuesto. No sabemos qué capacidad de estacionamiento tiene el solar R-3 ahora que se ha construido el edificio multiusos en el solar contiguo.
La Telefónica en su memorial explicativo enmendado describe la parte que ha de construirse en el solar C-2 como un salón de usos múltiples, oficina de orien-tación, gimnasio y enfermería para los empleados de dicha corporación.
Los distritos comerciales de baja intensidad se crean para proteger a las áreas residenciales afectadas por el crecimiento de las operaciones comerciales. Ello, unido al hecho de que el Reglamento de Zonificación disponga que se permite el uso como “oficina”, en singular, hace necesario que A.R.Pe., utilizando su conocimiento especializado, determine si pueden ubicarse en el edificio multiusos el número y tipo específico de oficinas propuestas por la Telefónica.
La Sec. 3.02 del Reglamento de Zoniñcación, supra, dispone:
“3.02 —Requerimiento de Permisos— A partir de la fecha de vigencia de este Reglamento se requerirá por la Administración de Reglamentos y Permisos de un permiso de uso para ocupar o usar cualquier propiedad, estructura o terrenos; o un permiso de construcción para toda construcción, reconstrucción
Por otra parte, el Reglamento de Edificación (Reglamento de Planificación Núm. 7, 10 de julio de 1968), en su Art. I-C-1.0, dispone:
“2. Los edificios que en adelante se construyeren, ampliaren, reconstruyeren, o modificaren, en todo o en parte, no podrán usarse u ocuparse hasta tanto se expida o acredite con Permisos de Uso o Certificados de Construcción el uso que puede darse y las condiciones en que pueden usarse dichos edificios en sus diversas partes, haciendo constar que los mismos y el uso a que se destinan están de acuerdo con las disposi-ciones de este Reglamento.
Introducción del Reglamento de Zoniñcación, supra.
