157 P.R. Dec. 76 | Supreme Court of Puerto Rico | 2002
Lead Opinion
(En reconsideración)
Resolvemos la moción de reconsideración presentada por el Departamento de Salud en la que se nos solicita que reconsideremos nuestra opinión y sentencia en Asoc. Fcias. Com. v. Depto. de Salud, 156 D.P.R. 105 (2002), la cual invalidó el Reglamento del Departamento de Salud Núm. 89 para Regular el Proceso de Evaluación de Solicitudes para el Otorgamiento de Certificados de Necesidad y Con-veniencia, Reglamento Núm. 5704, Departamento de Es-tado, 20 de octubre de 1997 (en adelante Reglamento Núm. 89).
HH
El 5 de febrero de 2002, mediante opinión del Tribunal, invalidamos el Reglamento Núm. 89 a raíz de los serios defectos de los que adoleció el proceso de reglamentación y por entender que no satisface el mandato de la Ley Núm. 2 de 7 de noviembre de 1975, según enmendada, 24 L.RR.A. see. 334 et seq., y las exigencias del debido proceso de ley y de la doctrina de no delegación por dejar las puertas abier-tas a la arbitrariedad y a los caprichos, y por no proveer guías adecuadas a los solicitantes de certificados de nece-sidad y conveniencia.
Así, advertimos la importancia de que las agencias es-pecifiquen, mediante reglamentación, los criterios esboza-dos de forma muy general en la legislación delegatoria, para así evitar una aplicación arbitraria e injusta, y pro-veer guías adecuadas para que las partes afectadas por las acciones administrativas estén debidamente informadas
Oportunamente, el Departamento de Salud presentó una moción de reconsideración en la cual defendió la vali-dez del Reglamento Núm. 89 y cuestionó la determinación de aplicar el anterior Reglamento del Departamento de Sa-lud Núm. 56 de 14 de agosto de 1986 (en adelante Regla-mento Núm. 56) a las solicitudes de certificados de necesi-dad que en lo sucesivo se presenten y a aquellas que estén pendientes en el referido departamento. En esencia, argu-mentó que tal curso de acción afectaría sustancialmente la disponibilidad de servicios de salud en la isla.
Igualmente, el Departamento de Salud sostuvo que no permitir que se continúen tramitando bajo el Reglamento Núm. 89 las solicitudes de certificados de necesidad que estén pendientes ante el Departamento de Salud paraliza-ría “la oferta de nuevos servicios de salud en Puerto Rico con consecuencias que tal vez en esta etapa ni siquiera se pueden vislumbrar a cabalidad”. Moción de reconsidera-ción, pág. 18. En vista de ello, nos solicita que reconsidere-mos nuestro dictamen y que dejemos sin efecto la invalida-ción del Reglamento Núm. 89. En su defecto, nos plantea que otorguemos vigencia prospectiva a nuestra decisión, sobre todo para aquellas solicitudes que se encuentran pendientes en el Departamento de Salud y en las cuales se haya celebrado o señalado vista adjudicativa cuando esta decisión advenga final y firme.
A los fines de evaluar la referida moción, le concedimos a los peticionarios (Asociación de Farmaciás de la Comuni-dad et al.) un término para que comparecieran y expresa-ran su posición; en particular sobre el remedio dispuesto en la Parte VI de nuestra opinión en Asoc. Fcias. Com. v. Depto. de Salud, supra, en cuanto a la restitución del Re-glamento Núm. 56 y su aplicación a las nuevas solicitudes de certificados de necesidad y conveniencia, y a las que estén pendientes en el Departamento de Salud.
Además, señalan que si el Departamento de Salud es-tima que el Reglamento Núm. 56 no satisface las necesida-des del sistema de salud actual, le corresponde enmendarlo de conformidad. Por último, sostienen que los problemas que pueda tener dicha agencia con la invalidación del Re-glamento Núm. 89 son meramente consecuencia de sus ac-tuaciones ilegales, las cuales debe afrontar y corregir sin limitarse a exponer su preferencia por la ilegalidad del sis-tema anterior ante su falta de voluntad y capacidad para cumplir con el remedio provisto por este Tribunal. Resolvemos.
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En esencia, debemos dilucidar en reconsideración si la invalidación del Reglamento Núm. 89 debe tener un efecto prospectivo con respecto a las solicitudes de certificados de necesidad que estén pendientes en el Departamento de Sa-lud y para las cuales se haya celebrado o señalado vista adjudicativa, cuando esta decisión advenga final y firme, para permitir que éstas puedan continuar tramitándose bajo dicho reglamento. Veamos.
Al determinar si una decisión judicial que interpreta un estatuto de Puerto Rico se aplicará de manera retroactiva, son fundamentales las consideraciones de política pública y orden social. Quiles Rodríguez v. Supte. Policía, 139 D.P.R. 272, 277 (1995). Por ello, hemos utilizado como criterios rectores al momento de declarar la retroac-
A tenor con estos principios estimamos que, por razones de política pública y a la luz de los aludidos criterios, la invalidación del Reglamento Núm. 89 debe tener un efecto prospectivo con respecto a las solicitudes pendientes en el Departamento de Salud para las cuales se haya celebrado o señalado vista adjudicativa, permitiendo así que éstas se puedan continuar tramitando bajo el Reglamento Núm. 89.
La confianza que depositaron las partes en dicho regla-mento, bajo el cual tramitan su caso, y el efecto adverso que tendría para el sistema de salud el requerir que solici-tudes en una etapa tan avanzada de los procedimientos se comiencen a tramitar bajo nuevos parámetros, justifican que el remedio decretado en Asoc. Fcias. Com. v. Depto. de Salud, supra, tenga este efecto prospectivo con respecto a las referidas solicitudes. Igualmente, el propósito que se persigue al invalidar el reglamento queda provisional-mente salvaguardado mediante la utilización de los medios
En fin, a la luz de lo anterior, se accede a lo solicitado por el Departamento de Salud a los únicos efectos de per-mitir que dichas solicitudes pendientes de adjudicación ad-ministrativa (por haberse celebrado o señalado vista adju-dicativa) puedan proseguir bajo los parámetros del Reglamento Núm. 89 siempre y cuando las decisiones ad-judicativas del referido departamento sean detalladas, ra-zonadas y bien fundamentadas, y compatibles con los pa-rámetros establecidos en Asoc. Fcias. Com. v. Depto. de Salud, supra. Además, dicha agencia se asegurará de man-tener un archivo de decisiones sobre este extremo accesi-ble, que el Procurador General nos informa ha sido desa-rrollado, de suerte que los solicitantes y el público en general puedan conocer de los fundamentos y detalles de éstas.
Con respecto a las solicitudes que han sido evaluadas bajo el Reglamento Núm. 89, y aprobadas o denegadas al momento que esta decisión advenga final y firme, y que sean impugnadas o estén siendo revisadas por los tribuna-les, por aún no ser finales y firmes,(
Por último, el Departamento de Salud deberá evaluar bajo los parámetros establecidos en el Reglamento Núm. 56 todas las solicitudes de Certificados de Necesidad y Conveniencia que sean sometidas desde que esta decisión advenga final y firme. Igualmente, aplicará el Reglamento Núm. 56 para todas aquellas solicitudes que se encuentren pendientes ante dicha agencia y para las cuales aún no se haya celebrado o señalado vista adjudicativa cuando esta decisión advenga final y firme. Por supuesto, si el Depar-tamento estima que dicho reglamento no está a tono con las exigencias del sistema de salud actual, le compete en-mendarlo o aprobar un nuevo reglamento, valiéndose de aquellos procedimientos expeditos que la Ley de Procedi-miento Administrativo Uniforme del Estado Libre Aso-ciado de Puerto Rico provee para estos casos.(
Se dictará la sentencia correspondiente.
(1) Por supuesto, las decisiones del Departamento de Salud que hayan advenido finales y firmes no se alteran por nuestro dictamen y continuarán teniendo validez plena.
(2) Véase la Sec. 2.13 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988 (3 L.P.R.A. see. 2133), sobre reglamentos de emergencia.
Dissenting Opinion
Opinión disidente emitida por el
La opinión en reconsideración que en el día de hoy formula esta Curia en el caso ante nos establece que la inva-lidación del Reglamento Núm. 89 del Departamento de Salud(
Disentimos, muy respetuosamente, por entender que lo formulado hoy por este Tribunal constituye un acto de dirigir el ejercicio de formulación de política pública, el cual está en contraposición con el principio de separación de poderes que rige nuestra vida democrática. La decisión mayoritaria interfiere con el campo de acción del Poder Ejecutivo, que implica la formulación y ejecución de la po-lítica pública en el área de la salud. Veamos.
En 1986 el Departamento de Salud aprobó el Regla-mento Núm. 56(
Los peticionarios expusieron sus objeciones al referido proyecto en las vistas celebradas. El Departamento de Sa-lud aprobó el Reglamento Núm. 89, en el cual adoptó algu-nas de las recomendaciones hechas, y lo presentó en el De-partamento de Estado. Los peticionarios acudieron al Tribunal de Circuito de Apelaciones mediante un recurso de revisión judicial. Dicho foro apelativo intermedio con-firmó la determinación de la Secretaria de Salud y dicta-minó que el reglamento era válido.
Inconformes, los peticionarios acudieron ante nos, me-diante un recurso de certiorari, alegando, en síntesis, que:
Cuando se emitió la Opinión que hoy se reconsidera, nos unimos a la opinión concurrente y disidente que emitiera el Juez Asociado Señor Corrada Del Río. Descargamos nuestro criterio de esa manera, porque entendimos que el Reglamento Núm. 89 es válido, no adolece de vaguedad y se aprobó a tenor con el procedimiento establecido por ley para ello. En el día de hoy nos reafirmamos en tal criterio. No obstante, habiéndose solicitado oportunamente la re-consideración del referido dictamen por el Departamento de Salud, y contando con la comparecencia de las partes, nos vemos obligados a disentir de la opinión emitida en este momento, por los fundamentos que expondremos a continuación.
El punto de partida de nuestro disenso es el principio de separación de poderes que permea nuestro sistema repu-blicano de gobierno. Este principio está contenido en la See. 2 del Art. I de la Constitución de Puerto Rico,(
El gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico tendrá forma republicana y sus Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, según se establecen por esta Constitución, estarán igualmente subordinados a la soberanía del pueblo de Puerto Rico.
Este principio de la separación de poderes es fundamental en el esquema democrático de gobierno republicano de Estados Unidos y de Puerto Rico.(
En varias ocasiones se ha sostenido que una rama del
Como mencionáramos anteriormente, la Rama Judicial es la encargada de estudiar la ley para determinar si es válida por no confligir con preceptos constitucionales. Si confligiera, la ley sería declarada inconstitucional.!
La revisión judicial tiene que ser ejercitada con cautela. La razón para esto es que ésta trata sobre la determina-ción de la constitucionalidad de una ley o un acto de go-bierno, que ejercitan los poderes gubernamentales electos por el pueblo, por un organismo que no es elegido por el voto popular.(
En cumplimiento con la necesidad de actuar de manera cautelosa al revisar la constitucionalidad de una ley, este Tribunal ha establecido una serie de mecanismos de auto-limitación, entre los cuales se incluyen el requisito de la existencia de un caso o controversia, y de los criterios de justiciabilidad.(
La Rama Judicial es la encargada de interpretar y apli-car la ley.(
¿Qué fundamento tienen esas limitaciones? ¿Han sido crea-das para satisfacer las exigencias de un preciosismo técnico, o están por el contrario sustentadas por una convicción, a la cual abonan la razón y la experiencia, de cómo debe ejercitarse la gravísima responsabilidad judicial de juzgar la constitucio-nalidad de las actuaciones legislativas? Es indudable que constituyen un mínimo de condiciones para el ejercicio dis-creto y tolerable de un poder que de otro modo constituiría una clara amenaza para la calidad democrática del sistema y con-vertiría a los jueces en guardianes de la comunidad. Factores determinantes de estas normas son la falibilidad del juicio hu-mano, la condición negativa del poder judicial que no posee la autoridad directa que adviene a las otras dos ramas por ser electas por el pueblo, y la convicción de que la Corte perdería su influencia y prestigio y finalmente su autoridad, si, a dia-rio, y fuera de los estrictos límites de un genuino procedi-miento judicial, estuviese pasando juicio sobre la validez cons-titucional de las actuaciones legislativas y ejecutivas. (Escolios omitidos.)
De igual manera, el ejercicio de la facultad de interpre-tar y aplicar la ley, de la cual está investida la Rama Judicial, no es absoluto ni está libre de restricciones. Al inter-pretar y aplicar la ley, la Rama Judicial no puede sustituir su criterio por el del legislador. En Alejandro Rivera v.
... “El Poder Judicial ejercitado por los tribunales consiste en el ejercicio de las facultades de resolver los litigios a través de la interpretación de la ley. En el desempeño normal de sus funciones, los tribunales están obligados a respetar la volun-tad legislativa aunque los magistrados discrepen personal-mente de la sabiduría de los actos legislativos. Interpretar una ley en forma que sea contraria a la intención del legislador implica la usurpación por la rama judicial de las prerrogativas de la rama legislativa. Por tanto, el intérprete debe abstenerse de sustituir el criterio legislativo por sus propios conceptos de lo justo, razonable y deseable.”
En el referido caso puntualizamos que estamos impedi-dos de usurpar el campo de la Rama Legislativa al ejercitar nuestra facultad constitucional. De igual forma, y por ana-logía, no disponemos de facultad para invadir el campo de acción del Poder Ejecutivo en su ministerio de formular política pública. La razón es sencilla, el principio de la se-paración de poderes sobre el cual está estructurado nues-tro esquema constitucional nos lo impide.
No hay duda de que las agencias administrativas, las cuales forman parte del Poder Ejecutivo, realizan labores de formulación de política pública. Dicha función les ha sido delegada por la Rama Legislativa. La razón de ser para esta delegación es la complejidad de las funciones que tiene que realizar el Gobierno y la flexibilidad que dichas agencias le brindan. A esos efectos expresamos en M. & B.S., Inc. v. Depto. de Agricultura, 118 D.P.R. 319, 325 (1987), lo siguiente:
La función del gobierno durante este siglo se ha transfor-mado de una entidad pasiva que rendía ciertos servicios, a una muy activa que realiza una multiplicidad de actividades. Ac-tualmente regula la conducta privada en una variedad de fa-ses: impone contribuciones, concede distintos tipos de benefi-*91 dos económicos como subsidios, viviendas u otros bienes, y provee los servicios tradicionales como seguridad, educación y salud. Para que el estado moderno cumpla cabalmente con sus responsabilidades, la Asamblea Legislativa ha delegado exten-samente poderes tanto cuasi legislativos como cuasi judiciales a las agencias administrativas. Así se originó lo que se ha con-siderado uno de los más importantes y novedosos desarrollos del gobierno moderno: la reglamentación administrativa. (Ci-tas omitidas y énfasis suplido.)
La reglamentación administrativa constituye una parte fundamental de los poderes de la Rama Ejecutiva, los cua-les son delegados por la Asamblea Legislativa a agencias que pertenecen a esa rama de gobierno, buscando promo-ver la eficiencia gubernamental. Esta delegación es reali-zada dentro de unas normas generales establecidas por la Legislatura, por las que la agencia tendrá que guiarse al aprobar la reglamentación.(
Como cuestión de realidad, la Rama Legislativa le de-legó al Secretario de Salud la facultad de aprobar un regla-mento que estableciera los requisitos y criterios para otor-gar un CNC. A esos efectos, el Art. 3 de la Ley Núm. 2 de 7 de noviembre de 1975(
El Secretario [de Salud] establecerá mediante reglamento los criterios para expedir o denegar el certificado de necesidad y conveniencia. Al establecer dichos criterios el Secretario to-mará en consideración las guías generales establecidas en la ley federal y en las sees. 334 a 334j de este título, conforme a la política pública y estrategia de desarrollo adoptada por la*92 Junta de Planificación, incluyendo el Plan de Desarrollo Integral.
Es al amparo de esta delegación expresa que el Secreta-rio de Salud aprobó el Reglamento Núm. 89. Habiéndose declarado inválido por este Tribunal dicho reglamento, el Secretario de Salud está facultado por ley para aprobar otro que regule el procedimiento para conceder los CNC. Al así actuar, realizaría un ejercicio de formulación de política pública, por delegación expresa del Poder Legislativo. La intervención de este Tribunal, con los criterios que utilice el Secretario de Salud para formular la política pública sobre el área de la salud, incide sobre el radio de acción de las otras dos ramas del Gobierno.
IV
Los tribunales tienen la facultad para declarar inváli-dos los reglamentos aprobados por las agencias administrativas. A esos efectos, la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, en su Sec. 2.7,(
(b) Cualquier acción para impugnar la validez de su faz de una regla o reglamento por el incumplimiento de las disposi-ciones de este capítulo deberá iniciarse en el Tribunal de Cir-cuito de Apelaciones dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de vigencia de dicha regla o reglamento. La compe-tencia sobre la acción corresponderá al Circuito de la región judicial donde está ubicado el domicilio del recurrente.
Los tribunales tienen la facultad de determinar la vali-dez de los reglamentos aprobados por las agencias administrativas. Sin embargo, esta facultad no es absoluta. En primer lugar, al revisar las determinaciones de una agencia administrativa, entre las cuales se encuen-
“No obstante, lo que actualmente se requiere como medida fiscalizadora es que las agencias aprueben reglamentos que delimiten o precisen sus facultades al amparo de la ley y así evitar actuaciones ilegales o arbitrarias. La función de los tribunales generalmente ha de ir dirigida a evaluar: (1) si la actuación administrativa está autorizada por la ley; (2) si se delegó poder de reglamentación; (3) si la reglamentación pro-mulgada está dentro de los amplios poderes delegados; (4) si al aprobarse el reglamento se cumplió con las normas procesales de la ley orgánica y de las leyes especiales, y (5) si la regla-mentación es arbitraria o caprichosa.”
La Opinión Mayoritaria, que en este momento es recon-siderada, se apoyó para declarar inválido el Reglamento Núm. 89 en el hecho de que éste no proveía criterios deta-llados para la concesión de un CNC, como el Reglamento Núm. 56, el cual sustituyó. Nos ratificamos en nuestra po-sición original, por entender que los criterios vertidos en el Reglamento Núm. 89 invalidado son suficientes para diri-
La Mayoría en este momento incurre en un acto enca-minado a dirigir al Poder Ejecutivo, elegido por el Pueblo, sobre la manera en que deberá formular e implantar la política pública sobre el área de la salud y los criterios que debe utilizar en ese proceso. Aunque la Opinión Mayorita-ria, consecuencia de la solicitud de reconsideración, persi-gue impartir carácter prospectivo a lo ya resuelto en este caso, su resultado es el de dirigir al Departamento de Sa-lud al resolver en los méritos toda aquella solicitud de CNC en la que se haya celebrado vista adjudicativa o que ésta se encuentre señalada. Apercibe al Departamento de Salud de que al aprobar un nuevo reglamento tiene que circunscri-birse a lo resuelto en la Opinión que hoy reconsidera.
La Mayoría toma un rumbo alejado de la función cons-titucional de esta rama de gobierno. Le instruye al Secre-tario de Salud que, en los casos aplicables, resuelva la so-licitud de CNC de acuerdo con el Reglamento Núm. 89 y que la decisión que emita debe ser específica y detallada, a tenor con la opinión dictada por este Tribunal el 5 de fe-brero de 2002. Aunque le indica al Secretario de Salud que podrá utilizar el Reglamento Núm. 89, dicho funcionario en la práctica tendría que aplicar aquellos otros criterios enumerados en la Opinión que en este momento reconsi-dera, o sea, que la resolución que vaya a emitirse por el Departamento de Salud con relación a una solicitud de un CNC deberá formularse de acuerdo con los criterios esbo-zados en el antiguo Reglamento Núm. 56, del cual la Ma-
Lo aquí actuado por la Mayoría constituye un mandato al Poder Ejecutivo, electo por el pueblo, para que formule política pública, a tenor con el criterio de lo que entiende más sabio e inteligente para el área de la salud. La Cons-titución de Puerto Rico no nos permite abrogarnos esa facultad. Si la Mayoría entiende que el Reglamento no es válido y que la aplicación de la norma debe ser prospectiva, la facultad de este Tribunal entendemos llega hasta el punto de determinar su invalidez. No es parte de nuestra facultad constitucional el emitir guías o directrices al Po-der Ejecutivo sobre la forma como éste ha de formular la política pública sobre un área de interés público para la ciudadanía. Al así actuar, este Tribunal lastima peligrosa-mente nuestro esquema democrático constitucional de gobierno.
V
Por los fundamentos antes expuestos, disiento de la opi-nión mayoritaria.
(1) Reglamento del Departamento de Salud Núm. 89 para Regular el Proceso de Evaluación de Solicitudes para el Otorgamiento de Certificados de Necesidad y Con-veniencia, Reglamento Núm. 5704, Departamento de Estado, 20 de octubre de 1997.
(2) 24 L.P.R.A. see. 334 et seq.
(3) Reglamento Núm. 56 del Departamento de Salud de 14 de agosto de 1986, según enmendado.
(4) L.P.R.A., Tomo 1, ed. 1999, pág. 256.
(5) Colón Cortés v. Pesquera, 150 D.P.R. 724 (2000).
(6) J.A. Andréu García, La revisión judicial de Estados Unidos, Puerto Rico y Europa: una perspectiva de derecho comparado, 34 Rev. Jur. U.I.P.R. 403 (2000).
(7) Colón Cortés v. Pesquera, supra.
(8) íd.
(9) íd.
(10) Andréu García, supra.
(11) Colón Cortés v. Pesquera, supra.
(12) Misión Ind. P.R. v. J.P., 146 D.P.R. 64 (1998).
(13) Colón Cortés v. Pesquera, supra.
(14) Colón Cortés v. Pesquera, supra; Silva v. Hernández Agosto, 118 D.P.R. 45 (1986); Santa Aponte v. Ferré Aguayo, 105 D.P.R. 670 (1978).
(15) Corraliza v. Bco. Des. Eco., 153 D.P.R. 161 (2001).
(16) íd.
(17) Silva v. Hernández Agosto, supra.
(18) Art. V, Sec. 4, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1.
(19) Andréu García, supra.
(20) Silva v. Hernández Agosto, supra.
(21) íd.
(22) Noriega v. Hernández Colón, 135 D.P.R. 406 (1994).
(23) Noriega Rodríguez v. Jarabo, 136 D.P.R. 497 (1994).
(24) Hernández Torres v. Gobernador, 129 D.P.R. 824 (1992); R. Serrano Geyls, Derecho constitucional de Estados Unidos y Puerto Rico, 1ra ed., San Juan, Ed. U.I.A., 1997, T. I.
(25) Noriega Rodríguez v. Jarabo, supra; E.L.A. v. Aguayo, 80 D.P.R. 552 (1958).
(26) E.L.A. v. Aguayo, supra.
(27) Nadal v. Depto. Rec. Nat., 150 D.P.R. 715 (2000); Srio. D.A.C.O. v. Comunidad San José, Inc., 130 D.P.R. 782 (1992); E.L.A. v. Aguayo, supra.
(28) Corraliza v. Bco. Des. Eco., supra.
(29) íd.
(30) M. & B. S., Inc. v. Depto. de Agricultura, supra.
(31) D. Fernández Quiñónez, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 2da ed., San Juan, Ed. Forum, 2000.
(32) íd.
(33) 24 L.P.R.A. sec. 334b.
(34) 3 L.P.R.A. see. 2127.
(35) Rivera Concepción v. A.R.Pe., 152 D.P.R. 116 (2000).
(36) Luan Investment Corp. v. Román, 125 D.P.R. 533 (1990); Aulet v. Depto. Servicios Sociales, 129 D.P.R. 1 (1991).
(37) Luan Investment Corp. v. Román, supra; M. & B. S., Inc. v. Depto. de Agricultura, supra.
