148 P.R. Dec. 307 | Supreme Court of Puerto Rico | 1999
Lead Opinion
emitió la opinión del Tribunal.
Nos corresponde resolver cuál es el término para impug-nar la validez de su faz de un plan de uso de terreno apro-bado por la Junta de Planificación. Resolvemos que el tér-mino es de treinta (30) días a partir de la fecha de su vigencia, según establece la See. 2.7 de la Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, según enmendada, conocida como la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, 3 L.P.R.A. sec. 2127(b), y no a partir de su publicación, como establece el Art. 32(b) de la Ley Núm. 75 de 24 de junio de 1975, según enmendada, conocida como la Ley Orgánica de la Junta de Planifica-ción, 23 L.P.R.A. sec. 63d(b).
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El 10 de abril de 1995, la Junta de Planificación (en adelante la Junta) publicó en el periódico El Vocero de Puerto Rico (en adelante El Vocero) un aviso notificando la celebración de una vista pública en torno al propuesto Plan de Manejo para el Área de Planificación Especial del Su-roeste, Sector La Parguera, Departamento de Recursos Naturales y Ambientales, 5 de diciembre de 1995 (en ade-lante el Plan). La vista se llevaría a cabo el 29 de abril de 1995 en el Municipio de Lajas, con el fin de discutir “las estrategias y los principios de Política Pública sobre Usos de Terreno para el manejo del área”. El aviso indicaba los lugares donde estaría disponible el Plan e informaba del período de treinta (30) días requerido por la See. 2.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, 3 L.P.R.A. see. 2122, para someter comentarios por escrito a la agencia.
Concluido este término adicional, el Plan fue adoptado por la Junta el 25 de octubre de 1995 y aprobado por el Gobernador el 5 de diciembre de 1995. Posteriormente, el sábado 16 de marzo de 1996 fue notificada su aprobación mediante un aviso publicado en el periódico El Vocero. El 16 de abril de 1996 la Asociación de Dueños de Casas de La Parguera, Inc. y varios de sus miembros presentaron este escrito de apelación, en el cual impugnaron el procedi-miento seguido al adoptar el Plan.
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La Ley de la Judicatura de Puerto Rico de 1994 (4 L.P.R.A. see. 22 et seq.), antes de ser enmendada el 25 de diciembre de 1995, disponía que el Tribunal Supremo,
[mlediante recurso de apelación, revisará las decisiones, re-soluciones y providencias dictadas por organismos, funciona-rios y agencias administrativas y por subdivisiones políticas del Estado Libre Asociado de Puerto Rico que hasta la vigencia de esta Ley debían ser revisadas por el Tribunal Superior Sala de San Juan. 1994 (Parte 3) Leyes de Puerto Rico 2807.
En el caso Montalvo v. Mun. de Sabana Grande, 138 D.P.R. 483 (1995), interpretamos esta sección de la Ley
Esta sección de la Ley de la Judicatura de Puerto Rico de 1994 fue enmendada por la Ley Núm. 248 de 25 de diciembre de 1995 (4 L.P.R.A. secs. 22i-22k, 22n-22p, 23f y 23n), que entró en vigor el 1ro de mayo de 1996. La enmienda eliminó de la competencia del Tribunal Supremo los recursos de apelación de las decisiones, resoluciones y providencias dictadas por agencias administrativas. La apelación de autos fue presentada el 16 de abril de 1996, varios días antes de que entrara en vigor esta enmienda a la Ley de la Judicatura de Puerto Rico de 1994. Por lo tanto, al amparo de la norma expresada en Montalvo v. Mun. de Sabana Grande, supra, y tratándose de una actuación cuasi legislativa por parte de la Junta de Planificación dispuesta por su ley orgánica
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Antes de evaluar los méritos del recurso de autos procede que constatemos la jurisdicción de este Tribunal. Aunque en su comparecencia la Junta de Planificación no cuestiona la jurisdicción de este Foro, recae en este Tribu
Las actuaciones, decisiones o resoluciones de la Junta de Pla-nificación en el ejercicio de sus funciones cuasi legislativas, tales como la adopción y promulgación de reglamentos y mapas de zonificación, o las enmiendas a los mismos, serán finales; Disponiéndose, que en los casos en que la Junta no cumpla con los requisitos estatutarios para la adopción y promulgación, o enmiendas a dichos reglamentos y mapas, podrá recurrirse ante el Tribunal Superior, Sala de San Juan, a impugnar el procedimiento seguido, dentro de un término de 30 días natu-rales, contados a partir de la publicación de los mismos. (Enfa-sis suplido.)
Por su parte la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, promulgada con el propósito de uniformar los procedimientos administrativos del país, disponía para la fecha de la aprobación del Plan que:
Cualquier acción para impugnar la validez de su faz de una regla o reglamento por el incumplimiento de las disposiciones de este capítulo deberá iniciarse en el Tribunal Superior con competencia dentro de los treinta días siguientes a la fecha de vigencia de dicha regla o reglamento. (Enfasis suplido.) 3 L.P.R.A. ant. sec. 2127(b).(2)
A raíz de la contradicción presente entre estos dos (2) estatutos, y debido a la importancia que tiene, a los
La Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico aprobada el 12 de agosto de 1988, es una ley posterior a la Ley Orgánica de la Junta de Planificación aprobada el 24 de junio de 1975. Esta se creó con el propósito de uniformar todo el procedimiento administrativo ante las agencias gubernamentales. La intención del legislador fue, en parte, establecer “un procedimiento uniforme de revisión judicial a la acción tomada por la agencia al adoptar un reglamento o al adjudicar un caso”. (Énfasis suplido.) Exposición de Motivos de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, 1988 Leyes de Puerto Rico 826. Véase, además, Hernández v. Golden Tower Dev. Corp., 125 D.P.R. 744 (1990).
Conforme a la intención del legislador al aprobar la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico hemos reconocido, en varias ocasiones, que los términos y procedimientos de esta ley han desplazado aquellos términos incompatibles que
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En el caso ante nos, los apelantes tenían un término de treinta (30) días, a partir de la vigencia del Plan de Uso de Terreno, para acudir ante este Tribunal. Debemos, por lo tanto, determinar en qué momento entró en vigor el Plan de Manejo para el Área de Planificación Especial del Su-roeste, Sector La Parguera, para determinar si los apelan-tes acudieron en tiempo ante este Foro. Veamos.
Para determinar en qué momento entra en vigor una regla o un reglamento de una agencia, debemos examinar las disposiciones de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. La Sec. 2.8(a) de esta ley establece:
Todo reglamento aprobado por cualquier agencia del Estado Libre Asociado de Puerto Rico deberá ser presentado en el De-*316 partamento de Estado en español en original y dos copias. Como regla general los reglamentos comenzarán a regir a los treinta días después de su radicación a menos que:
(1) De otro modo lo disponga el estatuto con arreglo al cual se adoptare el reglamento, en cuyo caso empezará a regir el día prescrito por dicho estatuto;
(2) como parte del reglamento, la agencia prescriba una fe-cha de vigencia posterior, si así lo dispusiere el estatuto que autoriza a la agencia a promulgar dicho reglamento, o
(3) el reglamento sea uno de emergencia, según lo dispone la see. 2133 de este título. 3 L.P.R.A. sec. 2128(a).
Por ende, como regla general, las reglas y los reglamen-tos aprobados por las agencias comienzan a regir a los treinta (30) días después de haber sido presentados en el Departamento de Estado. Sin embargo, la propia Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico nos refiere a la ley orgánica de cada agencia para constatar que no se fije allí una fecha de vigencia para un reglamento en particular, distinta a la que como regla general aplica.
La Ley Orgánica de la Junta de Planificación creó la Junta de Planificación y la facultó para guiar el desarrollo integral de Puerto Rico de modo coordinado, de acuerdo con las actuales y futuras necesidades sociales y los recursos humanos, ambientales, físicos y económicos de nuestro país. 23 L.P.R.A. sec. 62c. En consecución de estos principios, la Legislatura le encomendó a la Junta de Planificación la adopción de los planes de usos de terrenos. Estos planes de usos de terreno sirven de base para la preparación y revisión de los mapas de zonificación. Asimismo, toda obra o proyecto que sea realizado por cualquier persona o entidad, deberá estar de acuerdo con las recomendaciones de los planes de usos de terrenos, una vez adoptados por la Junta de Planificación y aprobados por el Gobernador. 23 L.P.R.A. sec. 62(m).
Debido a la importancia que tienen estos planes dentro del esquema de las demás obligaciones y facultades
A tenor con el análisis que antecede, determinamos que el término para solicitar la revisión judicial “de su faz” del Plan venció (30) días después del 5 de diciembre de 1995, meses antes de que acudieran los apelantes ante este Tribunal. Habiendo determinado que la apelación fue pre-sentada fuera del término dispuesto por la Ley de Procedi-miento Administrativo Uniforme del Estado Libre Aso-ciado de Puerto Rico, este Tribunal carece de jurisdicción para entrar en los méritos del recurso.
Se dictará la sentencia correspondiente.
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La Ley Orgánica de la Junta de Planificación, 23 L.P.R.A. see. 62 et seq., establece en su Art. 32 que: “[L]as actuaciones, decisiones o resoluciones de la Junta de Planificación en el ejercicio de sus funciones cuasi legislativas, tales como la adopción y promulgación de reglamentos y mapas de zonificación, o las enmiendas a los mismos, serán finales. Disponiéndose, que en los casos en que la Junta no cumpla con los requisitos estatutarios para la adopción y promulgación, o enmiendas a dichos reglamentos y mapas, podrá recurrirse ante el Tribunal Superior, Sala de San Juan, a impugnar el procedimiento seguido ....”. (Enfasis suplido.)
Esta sección fue enmendada en 1995, efectiva el 1ro de mayo de 1996, y ahora dispone: “Cualquier acción para impugnar la validez de su faz de una regla o reglamento por el incumplimiento de las disposiciones de este Capítulo deberá ini-ciarse en el Tribunal de Circuito de Apelaciones dentro de los treinta días siguientes a la fecha de vigencia de dicha regla o reglamento. La competencia sobre la acción corresponderá al Circuito de la región judicial donde está ubicado el domicilio del recurrente.” 3 L.P.R.A. sec. 2127(b).
En este caso se impugnaba la validez de una enmienda a un mapa de zonificación. Esta acción, al igual que la aprobación de planes de uso de terrenos, se considera de índole cuasi legislativa.
Entendemos que ese término de treinta (30) días dispuesto por la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico (en adelante la L.P.A.U.) para impugnar un reglamento de su faz, no impide que personas a quienes se les aplique un reglamento, luego de transcurrido este término, puedan impugnar, por ejemplo, la validez o constitucionalidad de éste. Sin embargo, esta no es la situación en el caso ante nos.
Concurrence in Part
Opinión concurrente y disidente emitida por el
En el caso de autos, la mayoría del Tribunal, sin que nadie se lo haya planteado y luego de numerosos trámites procesales ante nos, se declara sin jurisdicción para aten-
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Los apelantes son miembros de la Asociación de Dueños de Casas de la Parguera, Inc. Estos impugnaron el Plan de Manejo para el Área de Planificación Especial del Su-roeste, Sector La Parguera, Departámento de Recursos Naturales y Ambientales, 5 de diciembre de 1995, adop-tado por la Junta de Planificación en 1995, conforme al cual se establece la política estatal sobre las estrategias para el desarrollo del sector La Parguera. Alegan los ape-lantes que dicho Plan, que supuestamente resultará en la eliminación de todas las estructuras que ellos poseen en el sector, se aprobó sin que la Junta notificase su versión final mediante el aviso correspondiente y sin permitirle a los apelantes la participación en los procesos de planificación para su formulación, que la propia ley orgánica de la Junta les provee. Aducen, además, que el plan aludido, que con-lleva la eliminación de sobre 100 casas sobre pilotes en el litoral costero de La Parguera, junto con sus accesos, mue-lles y otras estructuras, ha de generar problemas de dispo-sición de desperdicios sólidos e impactos sobre aguas, pero la Junta no preparó la declaración de impacto ambiental (DIA) que viene obligada a hacer por ley, con respecto a decisiones como las del plan referido, que han de tener un impacto ambiental significativo. Finalmente, alegan los
La apelación de autos fue presentada el 16 de abril de 1996. El 6 de diciembre de ese año, mediante resolución, le dimos término a la parte apelante para presentar su ale-gato, lo que hizo el 30 de diciembre de 1996. El 3 de febrero de 1997, la Junta de Planificación presentó su propio ale-gato, discutiendo en sus méritos las alegaciones de los ape-lantes, y sin cuestionar nuestra jurisdicción para atender esta apelación.
Así las cosas, el 12 de febrero de 1997, los apelantes solicitaron nuestra autorización para someter un alegato supletorio. Se la concedimos el 21 de febrero de ese año y, además, le dimos a la parte apelada el término correspon-diente para replicar dicho alegato supletorio. Ambas partes sometieron los escritos referidos; luego ambas comparecie-ron también en varias otras ocasiones para presentar otros escritos que consideraron pertinentes.
Después de haber autorizado y permitido todas las com-parecencias e intervenciones de ambas partes, por espacio de más de un año, una mayoría del Tribunal ahora decide motu proprio que no tenemos jurisdicción para considerar las cuestiones presentadas en esta apelación. Lo hace, ade-más, sin darle a la parte afectada por tal dictamen la opor-tunidad de enfrentarse a nuestra supuesta falta de juris-dicción y presentarnos sus puntos de vista sobre el particular, lo que es algo muy inusitado, dadas las circuns-tancias particulares de este caso.
La determinación de la mayoría sobre nuestra supuesta falta de jurisdicción tiene varios defectos graves. Para "co-menzar, la mayoría resuelve que el término de treinta (30) días para apelar ante nos comenzó a transcurrir a partir del momento en que el Gobernador de Puerto Rico le im-partió su firma al plan impugnado, lo que ocurrió el 5 de diciembre de 1995, cuatro meses antes de que los apelantes acudieran ante nos. Lo que la mayoría no explica es cómo puede ejercerse el derecho a apelar si tal acción, la firma del Gobernador, no es conocida. Los apelantes no se ente-raron de que el Plan había sido aprobado por el Goberna-dor hasta el 16 de marzo de 1996, cuando se dio noticia pública de tal hecho, mediante un aviso publicado en la prensa del país. Hasta que se hizo tal aviso, los apelantes no conocían —ni tenían medios de conocer— que el Gober-nador le había impartido su firma al plan referido. Y, claro está, para la fecha en que se hizo tal aviso, ya había trans-currido el término de treinta (30) días que la mayoría de-creta que aplicaba en este caso.
Es elemental que no se puede impugnar lo que no se conoce. No puede sujetarse una parte a un término cuando ésta no ha podido enterarse que dicho término comenzó a transcurrir. Principios bien conocidos del debido proceso de ley precluyen que a los apelantes se les exija observar un término que depende de un evento que desconocían.
La mayoría llega a este grave dislate constitucional, porque le extiende al Plan del caso de autos una disposi-ción de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico (en adelante L.P.A.U.) que no le aplica. Veamos.
No cabe duda de que si existiese conflicto entre lo dis-puesto por la Ley Orgánica de la Junta de Planificación y lo dispuesto por la L.P.A.U. sobre alguna cuestión relativa al procedimiento administrativo, prevalecería lo dispuesto por la L.P.A.U. Montoto v. Lorie, 145 D.P.R. 30 (1998); Luán Investment Corp. v. Román, 125 D.P.R. 533 (1990). Lo determinativo para que prevalezca la L.P.A.U. es que en efecto exista un conflicto entre las correspondientes dispo-siciones legislativas.
En el caso de autos, tal conflicto no existe. El término para la revisión judicial que aquí nos concierne, que dis-pone la L.P.A.U., de treinta (30) días a partir de la fecha de su vigencia, 3 L.P.R.A. sec. 2127(b), aplica a las acciones dirigidas a impugnar “una regla o reglamentó”. (Enfasis suplido.) En cambio, el término correspondiente que fija la Ley Orgánica de la Junta de Planificación, de treinta (30) días a partir de la fecha de su publicación, aplica a las actuaciones o decisiones de la agencia en el ejercicio de “sus funciones cuasi legislativas”. Se trata de dos conceptos de diferente alcance. Las reglas y los reglamentos de la Juntá' ciertamente constituyen un acto cuasi legislativo de ésta, por lo que están sujetos a la aludida disposición de la L.P.A.U., pero la Junta tiene varias otras actuaciones y decisiones que son de naturaleza cuasi legislativa pero que no constituyen reglas o reglamentos, por lo que no se rigen por la L.P.A.U., porque ésta no las abarca, sino por la pro-pia Ley Orgánica de la Junta de Planificación. Tal es el caso del plan en cuestión ante nos.
Nótese que la Ley Orgánica de la Junta de Planificación claramente distingue los distintos tipos de actuaciones su-yas que son de naturaleza cuasi legislativa. Así pues, el término dispuesto para la vigencia de los reglamentos es distinto al dispuesto para planes de usos de terrenos, que a
Por otro lado, la propia L.P.A.U. claramente define lo que es una regla o un reglamento, de un modo que resalta su carácter instrumental. Se trata de normas concretas dirigidas a ejecutar una política pública o ley. No son medios para declarar o formular esa política, como son los planes aludidos. Art. 1.3 de la L.P.A.U., 3 L.P.R.A. see. 2102.
Resulta, pues, que la L.P.A.U. tiene disposiciones sobre medidas cuasi legislativas como los reglamentos, pero no tiene disposiciones sobre la revisión judicial de medidas como los Planes de Usos de Terreno, mediante los cuales la Junta realiza su más fundamental misión cuasi legislativa de esbozar las políticas y estrategias generales de desarro-llo integral de Puerto Rico. La limitada revisión judicial de esta labor la dispone la propia Ley Orgánica de la Junta de Planificación, no la L.P.A.U. No hay, pues, conflicto entre una legislación y otra con respecto a lo que aquí nos con-cierne específicamente.
Desde otra perspectiva esencial, también es claro que no existe ningún conflicto real entre lo que dispone la L.P.A.U. y lo que dispone la Ley Orgánica de la Junta de Planifica-ción en lo que aquí nos concierne. La propia L.P.A.U. cla-ramente consagra el principio de que la revisión judicial no procede hasta tanto se haya publicado la reglamentación que ha de impugnarse. De ordinario, la vigencia de dicha reglamentación no ocurre hasta tanto el Secretario de Es-tado la aprueba, 3 L.P.R.A. see. 2131, lo que a su vez re-quiere que ésta haya sido debidamente publicada. 3 L.P.R.A. sees. 2129 y 2128(d). La ley orgánica referida, por su lado, expresamente dispone que sus instrumentos cuasi legislativos sólo pueden impugnarse judicialmente a partir de su publicación. Ambos esquemas legislativos, pues, in-corporan la elemental noción del debido proceso de ley de que no se puede cuestionar judicialmente lo que no se conoce. Por ello, aun si mediante una dilatada interpreta-ción se concluyese que el plan del caso de autos es un re-glamento, no tiene ningún sentido jurídico resolver, como lo hace la mayoría, que el término para impugnarlo trans-currió aunque su vigencia no haya sido publicada. Tal dic-tamen viola todo el espíritu y el significado real de la pro-pia L.P.A.U., que reconoce en varios de sus artículos la necesidad de la publicidad de los reglamentos, como condi-ción para su vigencia y para su impugnación judicial. La mayoría hace una interpretación rígidamente literal de la L.P.A.U., a costa de una interpretación mucho más razona-ble que profundice en el sentido propio de esa fundamental pieza legislativa. Por eso llega a un insólito resultado, que menoscaba precisamente el debido proceso de ley que la L.P.A.U. busca hacer uniforme en todas las agencias administrativas. El menoscabo de normas elementales del debido proceso de ley que aquí nos concierne, pues, no es
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En mi criterio, tenemos jurisdicción para atender este recurso, y al ejercerla, debemos denegarlo en sus méritos.
La mayor parte de los señalamientos de error de los apelantes parten de una premisa equivocada. Su exigencia de una participación en el proceso decisional de la Junta de Planificación más amplia que la que tuvieron, su reclamo de que no se preparó una DIA en ese proceso, y la alegación de que son aplicables en este caso las disposiciones de ley sobre procesos adjudicativos, parten todas de la premisa de que el Plan de Manejo para el Área de Planificación Especial del Suroeste, Sector de la Parguera, que nos concierne aquí es un esquema normativo que afecta derechos concre-tos de los apelantes. Pero resulta que tal premisa no es correcta.
Según se indicó antes en esta opinión, el Plan de Manejo referido es esencialmente un esbozo de una política pública sobre estrategias para el uso propio de determinados terrenos. No constituye un reglamento de zonificación so-bre dichos terrenos. Ciertamente no constituye una deci-
En cuanto al otro error, relativo a que el Plan de Manejo en cuestión no se publicó en el aviso que apareció en la prensa al notificarse su aprobación por el Gobernador, dicho aviso claramente indicaba dónde estaba disponible para examen la versión final del plan aludido. Ello consti-tuía aviso suficiente de éste, por lo que el error alegado no fue cometido.
Con arreglo a los fundamentos expuestos, procede en mi criterio la desestimación del recurso de autos, no por la razón expuesta por la mayoría del Tribunal sino porque en los méritos, los apelantes no han presentado fundamentos suficientes que justifiquen nuestra intervención. Concurro, pues, con el resultado del dictamen mayoritario, aunque por un fundamento totalmente distinto al de éste.