83 P.R. Dec. 701 | Supreme Court of Puerto Rico | 1961
Lead Opinion
emitió la opinión del Tribunal.
La Comisión de Servicio Público por resolución de 17 de enero de 1957 concedió al aquí peticionario un certificado de necesidad y conveniencia para operar tres ómnibus en la ruta de la Calle Loíza a Carolina. El 8 de febrero, o sea veintidós días después, “La Cubanita Auto Bus”, que antes había comparecido a oponerse a la concesión de la franquicia, radicó una moción solicitando nueva audiencia. El 18 si-guiente radicó el peticionario un escrito oponiéndose a las pretensiones de “La Cubanita”. La Comisión señaló para vista ambas cuestiones y mientras tanto suspendió los efectos de la orden del 17 de enero.
El artículo 75 de la “Ley de Servicio Público de Puerto Rico” (27 L.P.R.A. sec. 224) establece un término de 15 días dentro del cual debe hacerse cualquier solicitud de reconsi-deración a una declaración, decisión u orden de la Comisión. Por así disponerlo la ley, el aquí peticionario se opuso a la concesión de nueva audiencia solicitada por “La Cubanita”, ya que su solicitud había sido radicada fuera del término. La resolución de la Comisión hemos visto fue de fecha 17 de enero y la solicitud de nueva audiencia de 8 de febrero. Esto no obstante, la Comisión oyó prueba relacionada con la opo-sición de “La Cubanita”. La prueba fue al efecto de que el peticionario no cumplía con ciertas leyes relacionadas con los choferes, y al resolver el caso dejando sin efecto la reso-lución del 17 de enero se expresó así la Comisión:
“La Comisión, considerada la circunstancia del caso así como la prueba presentada por ambas partes es de opinión que para resolver el mismo, además de considerar la existencia o no de la conveniencia y necesidad pública, debe considerar la prueba aportada por la opositora sobre las actuaciones del peticionario en relación con las Leyes vigentes de seguro social para chóferes y los decretos mandatorios de la Junta de Salario Mínimo. Al analizar esta prueba encontramos que el peticionario con ante-rioridad a la radicación de su solicitud actuó en contra de lo*704 dispuesto en la Ley sobre Seguro Social de Choferes y los de-cretos mandatories, legislación de alto alcance social que no debe evadir su cumplimiento ningún porteador público, ya que al hacerse cualquier concesión por esta Comisión, es deber del concesionario no solamente cumplir con nuestras disposiciones reglamentarias sino con cualesquiera otras leyes aprobadas por el Estado Libre Asociado de Puerto Rico.”
Recurrió el peticionario al Tribunal Superior, Sala de San Juan para revisar las actuaciones de la Comisión. El Tribunal Superior confirmó y acudió entonces ante nos me-diante solicitud de certiorari, que expedimos.
Para sustanciar su recurso apunta que la solicitud de nueva audiencia por “La Cubanita” fue radicada fuera de término y que la Comisión no podía considerar otros factores que no fueran los de necesidad y conveniencia al resolver sobre la solicitud del aquí peticionario.
Consideremos en primer lugar la cuestión de la tardanza en radicar la solicitud de nueva audiencia. Dispone el artículo 75 de la Ley de Servicio Público, antes citada:
“Después de haberse hecho cualquier declaración, decisión u orden por la Comisión, cualquier compañía de servicio público o corporación municipal que fuere afectada por ella, o cualquier querellante en el procedimiento, o cualquier persona, corporación municipal o compañía de servicio público, o asociación a la cual la Comisión hubiere permitido intervenir debidamente, mediante petición adecuada y causa justificada, podrá solicitar dentro de los quince días después de la notificación de dicha orden, una nueva audiencia en lo que respecta a cualquier asunto deter-minado por la Comisión mediante audiencia, o investigación y orden dictada en dicho asunto; . . .”
Vistos los términos claros y terminantes de la disposición transcrita, es claro que la moción radicada por “La Cubanita” fue tardía. Pero “ [1] a Comisión tendrá poder para rescin-dir o modificar declaraciones, decisiones u órdenes dictadas en virtud de las disposiciones de esta parte [Ley], mediante el aviso y en la forma que considere convenientes, y podrá
Así se ha interpretado una disposición similar en el estado de Pennsylvania, de donde el propio peticionario admite pro-viene nuestra ley. Establece la ley de ese estado, al igual que la nuestra, que las peticiones de reconsideración deben radicarse dentro de los quince días después de haberse dictado una orden. Sección 1006 del Public Utility Law, Pa. Stat. Ann. tit. 66 § 1396 (1959). Pero al igual que nuestro ar-tículo 73, la sección 1007 de la Ley antes citada (see. 1397 de los Estatutos Anotados) dispone:
“La Comisión puede en cualquier momento, luego de la opor-tuna notificación y audiencia, según se provee para el caso de querellas, rescindir o enmendar cualquier orden dictada por ella . . .”
En el caso de Paradise v. Pennsylvania Public Utility Commission, 132 A.2d 754 (Penn. 1957) la corte tuvo ante sí una situación parecida a la que ahora estamos considerando. ¿Puede la Comisión celebrar una nueva audiencia, cuando la petición a ese propósito es radicada fuera del término establecido por ley? Al resolver la cuestión se expresó así el Tribunal:
“Convenimos con el apelante en que la sección 1007 no au-toriza a la Comisión a revivir una solicitud tardía de reconsi-deración bajo la sección 1006. Sin embargo, la radicación de tal solicitud no puede restringir la facultad de la Comisión de actuar separadamente bajo la sección 1007. La línea divisoria entre la reconsideración bajo la sección 1006 y una investigación independiente bajo la sección 1007 puede resultar con frecuencia muy sutil, y no nos sentimos inclinados a restringir la facultad de la Comisión simplemente a causa de terminología que dista*706 mucho de lo ideal. La verdadera controversia en esta apelación es si se ha cumplido con los requisitos de la sección 1007 . .
Y la sección 1007 lo que requiere igual que el artículo 73 de nuestra ley es que se celebre una nueva audiencia, que fue lo que aquí hizo la Comisión. Al igual que en Pennsylvania las disposiciones del artículo 75 de nuestra ley no pue-den impedir que la Comisión actúe al amparo del artículo 73.
Al tratar sobre el poder de los organismos administra-tivos para revisar en cualquier momento sus órdenes y reso-luciones se afirma en un estudio que aparece en el volumen correspondiente al año 1942 de la Revista Jurídica de Wisconsin a la pág. 5, específicamente a la pág. 19:
“Generalmente estos mismos principios son aplicados por las comisiones de servicio público estatales. Frecuentemente estas comisiones promulgan reglamentos procesales en los cuales se establece un término limitado dentro del cual una parte afec-tada puede solicitar una reconsideración o la reapertura del caso. Estas reglas no derogan la jurisdicción continua de la comisión, la cual puede motu proprio reconsiderar un caso, aun cuando el término establecido en dichas reglas haya expirado...” Schopflocher, The Doctrine of Res Judicata in Administrative Law, (1942) Wis. L. Rev. 5.
Véase además: Toledo Edison Co. v. Public Utilities Commission, 118 N.E.2d 531 (Ohio 1954) ; Pittsburgh & L. E. R. Co. v. Public Utilities Commission, 191 N.E. 467 (Ohio 1954); Froeber-Norfleet v. Southern Ry. Co., 9 F. Supp. 409 (D.C. N.D. Ga. 1934).
La Comisión estaba justificada en reabrir el caso para conocer de la situación que había venido a conocimiento de ese cuerpo, la idoneidad de la persona a quien se le estaba concediendo el certificado de necesidad y conveniencia. Y aquí entramos a considerar la otra cuestión levantada por el peticionario al efecto de que la Comisión al conceder un cer-tificado de necesidad y conveniencia no puede considerar el carácter y la conducta del solicitante. Nos cita el peticio-nario autoridades que sostienen su posición. Librizzi v.
Ahora, independientemente de lo que a ese efecto puedan haber decidido otras jurisdicciones, nos parece que en su poder de reglamentar la transportación pública la Comisión no sólo puede, sino que debe, tomar en consideración la idoneidad de los que pretenden prestar un servicio público reglamentado por la Comisión. Sería inconcebible que, no importa la necesidad que hubiere de prestar un servicio de transporte, si la persona que lo solicita es una que vive al margen de la ley, la Comisión tuviera que concederle un certificado de necesidad y conveniencia. Que un organismo que reglamenta la concesión de certificados de necesidad y conveniencia puede considerar el carácter y la conducta de un solicitante se ha sostenido en el propio estado de Pennsylvania, Byham v. Pennsylvania Public Utility Commission, 67 A.2d 626 (Penn. 1949) ; D. F. Bast. Inc. v. Pennsylvania
Las violaciones que al aquí peticionario le imputaron y las cuales estimó probadas la Comisión, están relacionadas con la falta de pago del seguro social para choferes y el no cumplir con decretos mandatories de la Junta de Salario Mínimo. Pero es que es algo más que el mero no cumpli-miento con las disposiciones de unas leyes de hondo carácter de justicia social que afectan directamente a las personas que trabajan para un concesionario de un certificado de necesidad y conveniencia. Es la actitud asumida por el pe-ticionario cuando un inspector del negociado encargado en hacer cumplir una de esas leyes le visita investigando el asunto. El inspector acude al peticionario y éste le informa que los ómnibus pertenecen a su hermano. El hermano luego le informa que pertenecen al peticionario. Es su actitud tratando de evadir el cumplimiento de la ley. A ese respecto declaró el inspector:
“Yo lo que le quiero decir a la Comisión como funcionario público, que Miguel Alers dice que no tiene guaguas que son de Juan y cuando voy donde Juan dice que no son de Juan sino de Miguel y he tenido que recurrir a los tribunales.”
¿Qué garantía tendría la Comisión de que el peticionario cumpliría con las propias órdenes y reglamentos de la Comisión? Aun aquéllas que se relacionen con la seguridad pública. Obviamente el criterio no debe ser que la Comisión tiene poder para hacerlas cumplir. ¿Es que acaso no hay personas que buenamente las cumplan? Siempre debe preferirse para rendir servicios públicos a aquellas personas cumplidoras de la ley. Es una garantía para todos.
No se cometieron los errores que el peticionario señaló. Se anulará el auto expedido.
Dissenting Opinion
Opinión disidente del
En 19 de agosto de 1955 Miguel Alers compareció ante la Comisión de Servicio Público pidiendo que aprobara el traspaso que por motivos de salud le hacía su hermano Juan Alers, de cinco certificados de necesidad y conveniencia, cuatro cubriendo la ruta de Calle Loíza a Carolina y uno de Boca de Cangrejos a San Juan vía Fernández Juncos. Juan Alers murió poco después del traspaso. Después de varios trámites y vistas, la Comisión siguió el caso como una solicitud original de franquicia para explotar esas rutas. Finalmente en 11 de diciembre de 1957 dictó resolución denegando en definitiva la concesión solicitada, por los siguientes funda-mentos :
“La Comisión, considerada la circunstancia del caso así como la prueba presentada por ambas partes es de opinión que para*710 resolver el mismo, además de considerar la existencia o no de la conveniencia y necesidad pública, debe considerar la prueba aportada por la opositora sobre las actuaciones del peticionario en relación con las leyes vigentes de seguro social para choferes y los decretos mandatorios de la Junta de Salario Mínimo. Al analizar esta prueba encontramos que el peticionario con ante-rioridad a la radicación de su solicitud actuó en contra de lo dispuesto en la Ley sobre Seguro Social de Choferes y los de-cretos mandatorios, legislación de alto alcance social que no debe evadir su cumplimiento ningún porteador público, ya que al hacerse cualquier concesión por esta Comisión, es deber del concesionario no solamente cumplir con nuestras disposiciones reglamentarias sino con cualesquiera otras leyes aprobadas por el Estado Libre Asociado de Puerto Rico.
En cuanto a la necesidad y conveniencia del servicio, la prueba fue completamente contradictoria, mientras el peticio-nario trató de probar con sus testigos tal conveniencia y nece-sidad, la opositora trató de probar con la suya que en la actua-lidad los medios de transportación para cubrir la ruta de la Calle Loíza a Carolina está justa y adecuadamente servida.”
La Sala de San Juan del Tribunal Superior confirmó la resolución y el caso llegó ante nos.
Nada tengo que oponer al criterio que en términos gene-rales expresan mis distinguidos compañeros de Sala en cuanto a que “Independientemente de lo que a ese efecto puedan haber decidido otras jurisdicciones, nos parece que en su poder de reglamentar la transportación pública la Comisión no sólo puede, sino que debe, tomar en consideración la ido-neidad de los que pretenden prestar un servicio público re-glamentado por la Comisión.” Pero como ocurre siempre con los principios generales, la dificultad comienza cuando tene-mos que enfrentarlos a situaciones específicas. Aquí esta-mos ante un caso específico.
El problema que se suscita es más agudo de lo que a pri-mera vista aparenta ser. Las órdenes de la Comisión deben estar “de acuerdo con la ley.” Arts. 83 y 85, Ley 70 de 1917. Hasta qué punto la Comisión de Servicio Público, no en su
En los tiempos del presente en que prácticamente todo tipo de empresa y actividad económica está intervenido con minuciosidad por reglamentación de ley en sus diversas es-feras de relación, el concepto de idoneidad adquiere un sentido de vasto alcance. Lo que se acepta como bueno en este caso de un porteador, podría surgir con cualquier otro tipo de negocio o por cualquier otra modalidad de inobservancia. ¿Podría negarse la franquicia a una empresa porque se le hubiere imputado o probado falta en el pago de las contri-buciones o cualquiera otra violación de ley parecida? ¿Podría negarse una franquicia para la toma de agua, a una central por ejemplo, porque hubiere incumplido la Ley Azucarera en cuanto al pago debido a sus colonos o en cualquier otro aspecto, o que en alguna forma no hubiere observado las dis-posiciones de la Ley de Seguro de Empleo en dicha industria? ¿Podría negarse porque la empresa peticionaria tenga o haya tenido cargos ante la Junta de Relaciones del Trabajo por prácticas ilícitas de trabajo, o porque se le imputara o pro-
Ante la petición de traspaso de los cinco certificados la. Comisión ordenó a su abogado un estudio de los expedientes de los mismos, resultando del informe rendido en 10 de agosto de 1956 y de la declaración del abogado en una vista celebrada, posteriormente, que la situación de dichos expedientes era muy confusa, los certificados estaban vencidos desde 1947 y 1949 y sólo dos, traspasados a Juan Alers y dos vehículos, habían estado operando recientemente. En efecto, con la petición se acompañó copia de dos licencias de ómnibus pú-blicos para el año 1955-56 expedidas por el Secretario de: Obras Públicas a nombre de Juan Alers. Con miras al in-forme la Comisión, en 5 de septiembre de 1956, ordenó una. vista posterior y que se notificara la petición a otros portea-dores para determinar si procedía aprobar los traspasos so-licitados y la reanudación del servicio bajo los mismos. Se opuso “La Cubanita Autobus Co. Inc.” por escrito aduciendo entre otras cosas que los vehículos que alegaba poseer el peti-cionario habían sido retirados, operando uno solamente en forma irregular e insegura, suspendiendo con frecuencia el servicio por distintas razones; que los vehículos no eran de-Juan Alers y sí operados por el peticionario y que por el estado deplorable de abandono en que estaban y por otras, razones la Comisión debía cancelar definitivamente dichos, certificados. En una vista celebrada el 3 de octubre de 1956 en que el Comisionado que la presidía manifestó que el peti-cionario debía probar que esas guaguas le habían pertenecido-
El 17 de octubre de 1956, después de la anterior vista, la Comisión ordenó a su Negociado de Inspección que reali-sara un estudio del movimiento de pasajeros en la ruta Calle Loiza-Carolina. Realizado el estudio por tres inspectores radicaron un informe en 5 de diciembre de 1956 recomen-dando, por razones de necesidad del servicio, la aprobación de la solicitud de traspaso y que se restituyeran aquellas autorizaciones que habían estado siendo utilizadas reciente-mente. En 17 de enero de 1957 la Comisión dictó resolución concluyendo que existía la necesidad y conveniencia pública y que debía autorizar más medios de transportación en óm-nibus en la ruta expresada, concediendo al peticionario “quien es un antiguo porteador con gran experiencia en este servi-cio”, una franquicia por tres años para operar tres ómnibus en la ruta Calle Loiza-Carolina. Le concedió 15 días para que sometiera horarios y las tarifas bajo las cuales habría de operar, y que una vez sometidos dichos horarios se redac-taría la franquicia para ser sometida al Gobernador.
En 5 de febrero de 1957 el peticionario sometió los ho-rarios y tarifas. En 8 de febrero de 1957 el porteador “La Cubanita Autobus Co. Inc.” solicitó la concesión de una nueva audiencia porque no había tenido oportunidad de leer el in-forme del Negociado de Inspección y porque la concesión era contraria a derecho. En 6 de marzo de 1957 se ordenó la nueva vista.
En 27 de marzo de 1957 se celebró la última vista en la cual se aportó abundante prueba por una y otra parte en
No ha mucho el Tribunal hizo una inequívoca expresión de la libertad de criterio de la Comisión de Servicio Público, no debiéndose alterar sus fallos a menos que no sean razo-nables, no estén de acuerdo con la ley y estén fundados en evidencia incompetente. Comisión Servicio Publico v. Metro Taxicabs, 82 D.P.R. 999, (1961.) Aparte de cambiar la naturaleza de los procedimientos, a mi juicio la Comisión no hizo sino aplicar al peticionario una sanción específica por el alegado incumplimiento — más, cuando la cuestión del incumplimiento estaba en ese entonces sub judice ante un tribunal, — de otra ley que tiene sus propias sanciones, y sobre cosas que, según apunté, no son consubstanciales con la fran-quicia misma como serían un seguro sobre el propio equipo o medidas de seguridad. Hay protecciones judiciales en torno a este aspecto.
En realidad la Sala sentenciadora no basó su sentencia en las consideraciones que expresó la Comisión. Expuso que ésta había hecho la conclusión específica que en cuanto a la necesidad y conveniencia del servicio la prueba era contra-dictoria, y que al declarar luego sin lugar la solicitud y re-vocar la concesión otorgada equivalía — concluyó la Sala — “a dirimir el conflicto de prueba en forma adversa al apelante.” Luego asumió que lo dicho por la Comisión no hacía la reso-lución errónea. La dificultad con la inferencia de la Sala sentenciadora estriba en que la Comisión denegó la franquicia expresando unos criterios y por el contrario, se abstuvo de hacer conclusión en cuanto a la necesidad y conveniencia del servicio, sobre lo cual versó casi toda la prueba. De modo que si la situación real y la verdadera razón del fallo pudo haber sido la inferida por la Sala sentenciadora, debería en-viarse el caso a la Comisión para que haga las conclusiones pertinentes sobre la necesidad y conveniencia.
No debo terminar sin decir que por la Ley 85 de 14 de junio de 1960 se enmendó el artículo 10 de la Ley 428 de 1950 al efecto de que “los casos de empresas dedicadas al servicio de transporte público en los cuales haya recaído sen-tencia por no cumplir con la obligación de pagar la cotización que requiere la ley deberán ser notificados a la Comisión de Servicio Público de Puerto Rico a los fines de que ésta les dé la debida consideración cuando dichas empresas acudan ante ella en trámites relacionados con sus certificados de necesidad y conveniencia.”
Aunque aplicara el espíritu de esa enmienda a un fallo dado dos años y medio antes de adoptarse, aún queda el hecho de que el Legislador impuso la condición razonable, y la sal-vaguarda a la vez, de que hubiera recaído sentencia por el incumplimiento.
Por las razones anteriormente expuestas lamento disentir.
Así por ejemplo, por el no pago de la contribución de herencia, además de la sanción específica que tiene en el propio campo, se prohíbe a un administrador la repartición de los bienes, a un juez que la apruebe, a un registrador que la inscriba, etc. Una excelente ilustración la da el Art. 11 de la Ley 130 de 1945, 29 L.P.R.A. § 72.
Del récord aparece que en 19 de marzo de 1957 el Director Ejecutivo de la Autoridad de los Puertos Sr. Salvador Caro, envió una comunicación al Presidente de la Comisión en donde, aparte de otros hechos, le informaba que no existía una verdadera necesidad del servicio que intentaba ofrecer el peticionario. Esta comunicación no aparece notificada al peticionario, ni la Autoridad de los Puertos compareció a la vista a hacer oposición.
E1 Art. 9 de la Ley 428 de 1950 creando el seguro para chóferes según regía en diciembre de 1957 impone al patrono la obligación de cotizar y retener, etc. Un patrono que no ha cotizado puede ser demandado por el monto de los beneficios concedidos al chofer más una suma igual por penalidad. Según el Art. 10 tal como regía, el Secretario del Trabajo puede recobrar las cuotas no pagadas por el patrono más una suma igual por daños, etc. El Art. 13 declara delito menos grave el incumplimiento de esa ley o de sus reglamentos con penas máximas de $1,000 de multa, un año de cárcel, o ambas.
